从上海社保基金案探讨其体制根源和体制缺失

　　——兼论社保制度改革、资本市场建设和国企改革三者联动
 
　　我国的政府不仅是政治实体，而且受国家委托履行经济实体的职能，拥有大批国有企业，政府一身兼有“政治实体”和“经济实体”的双重身份和双重职能。这种体制是我国建国之初从前苏联那里学来的，它最适合实行计划经济，当时在这种体制下，政府以国家名义对国有企业实行政府所有制，而且一统天下，不仅对非经营性或公益性国企为政府所统辖，而且本该由经济实体国家所统辖、按赢利原则经营的国企也归政府统辖。结果，经济服从于政治，赢利原则（成本——收益原则）被财政原则（无偿征收——无偿拨付）所取代，市场机制和经济手段被计划化和行政手段所取代，大家都争吃财政的“大锅饭”，国有企业没有独立的经营行为和经济利益，丧失了经济活力。

　　上海社会保障基金被贪污挪用案件，令国人震惊。目前监管措施已有加强，挪用款项也被追回，涉案人员自应依法惩处。其实，揭露的类似案件，也非只上海一地。据新华社报道，在１９８６—１９８７年十年间，全国有上百亿元社保基金也违纪挪用。这类案件频频发生，表明现行社会保障制度存在重大缺陷。这自然引起人们去思考这类案件频发的体制原因和体制缺失。

　　目前我国社会保障制度的建设远未健全

　　党中央早在１９９３年《关于建立社会主义市场经济体制的决定》中就明确了建立社会保障制度的三项基本原则：（１）建立统一社会保障制度，要广覆盖、多层次；（２）养老保险与医疗保险中实行社会统筹与个人账户相结合的制度；（３）社会保障的行政管理和社会保险基金经营要分开。这三项基本原则，是从中国经济的实际出发结合国际先进经验提出的，也是为有效防止弊陋而设计的制度安排。

　　社保资金实行社会统筹，这是市场经济所要求的，一般由行政管理部门按“现收现支”（ｐａｙ－ａｓ－ｙｏｕ－ｇｏ）制运作，这也是许多国家所采用的。但我国又参考新加坡、智利等国的经验，引入“个人账户”与社会统筹相结合，可以增强广大参与者的“自保”意识，可以把广大参与者从一个单纯的“储蓄者”变为社会保障基金的所有者或利害相关者（ｓｔａｋｅ
ｈｏｌｄｅｒ），激发个人和企业关注、监督社会保障体系运作（基金的运营）的积极性。值得强调的是，《决定》着重要求将社会保障的基金经营与社会保障的行政管理严格分开，其重大意义在于公共管理的行政职能与公共基金的经营职能分开，既能强化参保的群众对社保基金的收支管理进行监督，又能加强社会基金经营者的营运责任，使这笔公共基金得到有效的使用，确保社保基金保值增值。把社保基金的行政管理跟社会基金的经营分开，可以避免滥用行政权力，不负责任地甚至非法地挪用或经营。

　　可是，目前我国社会保障制度的建设远未健全。第一，市场经济所要求的是全国统一的社会保障制度，这一点我在１９９３年就著文呼吁过（参阅拙作“建立全社会统一的社会保障制度”，刊《中国工业经济研究》１９９３年第４期），但这一制度远未建成；目前由于我国地区差别大而且还是按行政区划建立以省、自治区为单位的社会统筹，既给建立全国统一的劳动力市场设置了障碍，还使一些地方因疏于监管而迸发社保基金弊案。第二，更严重的是，在目前基本上是由政府行政管理部门实施现收现支制度下，社保的行政管理机构和基金管理机构是“合一”而非“分离”的。据报道，自１９９７年实行社会统筹与个人账户相结合的新制度以来，在实行“现收现支”制度安排下，各地在财务上实行混账管理，允许统筹基金、个人账户基金相互调剂使用；而行政管理机构拥有对社会保障基金的收缴、保管和发放等全权处理的权力，它们只要对上级领导负责，既不必向广大投保人（或受益人）报告，更不受他们监督或约束，这便给其非法挪用、贪污开了方便之门。

　　以上海社保基金案为例，在２００５年宏观调控之后，房地产商从银行贷款的门槛提高，他们便千方百计从社保基金打上打主意，不仅因为社保基金贷款利率非常低（仅６％－８％，跟银行利率差不多），而且比较便利，只要打通高层关系就可挪借，于是出现一批活跃的资金掮客，帮助社保基金或房地产商张罗项目和资金。据报道，上海社保局通过其下属的企业年金中心通过委托资金运营方式，先后将３４．５亿元的资金拆借给张荣坤的福禧投资公司，用来收购高速公路等资产。即使社保资金贷款的年利率只有６．８％，但借款人实际成本则可高达１２％，而房地产投资的赢利则更高出许多。据知情人说，在这过程中，“银行可赚取手续费，房地产公司可得到低息贷款，社保管理人员可拿到灰色收入，而且打着社保基金多元化投资以保值增值旗号，一旦亏了，无法收回，损失归投保公众，赚了则归这些人的个人。”有些学者一针见血地指出，行政管理机关与基金管理机关合一，乃是社保基金弊案的症结所在。

　　问题是《决定》通过了１３年，为什么《决定》关于社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开的要求还未落实？尽管有一些认识上问题，但关键还在于存在更深层次的体制问题，这个问题必须在理论上认识清楚，在实践中加以解决。

　　政府身兼二职：政治实体和经济实体

　　为什么社保行政管理和社保基金经营长期“合一”而分不开，关键是在我国政府一身兼有政治实体和经济实体的两种身份和双重职能。

　　我国政府与西方国家的政府不同。在西方国家，经济掌握在私人手里，政府只作为国家的政治实体，履行提供公共产品与公共服务职能；而我国的政府不仅是政治实体，而且受国家委托履行经济实体的职能，拥有大批国有企业，政府一身兼有“政治实体”和“经济实体”的双重身份和双重职能。这种体制是我国建国之初从前苏联那里学来的，它最适合实行计划经济，当时在这种体制下，政府以国家名义对国有企业实行政府所有制，而且一统天下，不仅对非经营性或公益性国企为政府所统辖，而且本该由经济实体国家所统辖、按赢利原则经营的国企也归政府统辖。结果，经济服从于政治，赢利原则（成本——收益原则）被财政原则（无偿征收——无偿拨付）所取代，市场机制和经济手段被计划化和行政手段所取代，大家都争吃财政的“大锅饭”，国有企业没有独立的经营行为和经济利益，丧失了经济活力。近２０年来，我国致力于建设社会主义市场经济，在“政企分开、政资分开”方面做了不少努力，还明确了股份制是公有制的实现形式并付之实践。但“政企不分、政资不分”问题尚未根本解决，仍是“十一五”时期经济改革的重点。而政府一身兼有双重身份与双重职能，乃是“政企不分、政资不分”的体制根源。而在社保领域内，社会保障行政部门一身兼有行政管理职能和基金经营职能，正是“政企不分、政资不分”的滥觞。可以说，政府一身兼有双重身份和双重职能，乃是社保基金弊案频发的体制根源，而社会保障制度所缺失的正是政企或政资的“分离”，即社会行政管理和社保基金经营的“分离”。

　　这里还须指出一点，社保基金跟一般国企不同。首先，产权的归属不同。目前国企仍是政府所有，是由政府以国家名义履行产权所有者职能，这里的国家所有制实际是政府所有制；然而社保基金，是由千百万名投保人汇集的公共基金，应由广大投保者公众所有，是基金所有或社会公众所有，只是由国家托管而非国家所有（或政府所有）。其次，社保基金作为机构投资者，一般应按市场规划所要求的赢利性、流动性、安全性原则进行营运，这跟一般国企以及其他金融机构一样；所不同者，因它事关千万人的“养命钱”，必须把安全性置于首位，确保保值增值，除投资于国家公债外，投资国资委掌管的１６０家大型企业也是相当安全的。但如何才能确保社保基金这一机构投资者的独立性及资金运用的安全性？关键还在于“政企分开”？关于一般国企如何实行“政企分开”，我在论述“政企分开”的文章（刊中央党史出版社《未来五年中国经济社会发展报告》，２００６年３月出版），已有论述，至于社保基金的独立性，必须要有法律保证，再像过去那样只由有关行政部门（社会保障部或财政部）在行政法规上做出规定是远远不够的，必须由全国人大立法来确保“产权明晰”。我们必须从“政企分开、政资分开”制度创新和人大立法的高度，来认识社保基金经营与社保行政管理“分开”的问题。

　　公司上市应划转１０％股份给社保基金

　　也有人认为，社保基金弊案发生，是由于养老保险的个人账户基金数额很小，老职工个人账户是“空账”，不能不实行“现收现支”制，才给不法分子留下可乘之隙。我认为实行“现收现支”制，虽给不法者提供了某种方便，但更深层、更关键的在于政府一身兼有双重身份和双重职能，将社保基金经营和社保行政管理“合一”。不少国家也实行或曾实行“现收现支”制，未见屡屡发生弊案，根本原因是社保基金在国外均作为独立的金融机构（“机构投资者”），政府部门只提供公共服务而不染指基金经营。再则，中央在２００３年十六届三中全会《决定》中明确要求逐步做实个人账户，“采取多种方式包括依法划转国有资产充实社会保障基金。”这是一项明智的决策，可是几年来未见有大动作。倒是近年来根据国务院关于海外上市中央国企以减持１０％国有股权划转社保基金的规定，交通银行、中国银行、工商银行上市均将减持国有股划转社保基金，使社保基金作为机构投资者账户赢利超过６００亿元。还有学者建议国企在国内上市时也应立即划转１０％国有股给社保基金，为社保基金确立一个制度性的资金来源，不仅有助解决个人账户的“空账”和社保基金“缺口”问题，而且可培育社保基金这一公共机构投资者做大做强。我完全赞同这些主张。

　　不仅如此，我还进一步主张不仅国有企业而且所有公司上市时都应划转１０％股份给社保基金。理由之一是因为社保基金所覆盖的不仅是国企的职工，而且应包括所有各类企业职工；之二是因为老职工的“空账”，是由于国家过去把本该属于职工的养老基金投资于基础设施和基础工业，这些设施和设备虽已陈旧，但它毕竟成为改革开放以来的新企业赖以发展的基础，理应替国家向老职工“补偿”；之三我国建国以来，无论是计划经济时期的工业化，还是改革开放以来的工业化和城市化，都曾长时期以扩大“城乡差别”为代价，广大农民默默作出巨大奉献与牺牲，实现全社会（全省或全国）范围内的“社会统筹”，有助于贯彻“工业反哺农业”、“城市反哺农村”的方针。总之，可通过多渠道为社会保障基金建立制度性的资金来源。然而，即使个人账户得以做实，虽然有助于减少社保基金弊案发生的机率，但社保制度的行政管理与社保基金的经营“合一”仍然为弊案的萌发提供土壤。所以，社保制度的行政管理与社会基金的经营“分离”的原则必须贯彻，社保基金经营与管理的独立性必须确保。

　　社会保障制度、资本市场建设和国有企业改革三者联动

　　还须谈一点，就是社会保障制度、资本市场建设和国有企业改革三者联动问题。一方面，国有上市公司减持成为社会保障基金的一个重要资金来源；另一方面，社保基金作为一个非银行金融中介机构，是重要的独立的机构投资者，可以自身聘用专门金融专家经营国债及股票投资，也可委托国有资产经营公司或国营投资公司去经营股票或债券。这一切，都须通过资本市场来运作。我在２０００年发表文章提出社会保障制度改革、资本市场建设和国有企业改革三者联动的主张。（参阅拙作《从建立全国社会保障基金到基金所有有制》，刊《中国工业经济》２０００年第１０期）这种“联动”的重大意义在于：随着社会保障基金壮大，社保基金势必日益成为国有企业，特别是国有大中型企业和基础设施工程的主要投资者或控股者，这一来，既使得国有企业从目前政府所有制转为基金所有制（或社会所有制），实现“政企分开”而摆脱行政羁绊，又使政府摆脱目前仍存在的双重身份和双重职能状态，使政府从目前“经济建设型”转变为纯正的“公共服务型”。这种以社会基金及各种公共基金（教育基金、科研基金、共同基金、保险公司等）为主体的“基金所有制”，实际上是一种“社会所有制”，是一种比政府所有制更具优越性的新型公有制。

　　还值得提及的是，有着社会民主党背景的世界知名经济学家阿萨·林德伯克（曾任诺贝尔经济学奖委员会主席）早在上世纪８０年代初曾提出过以“公民基金”（社保基金、各种公共基金等）取代大企业的私有财团控制的设想（见拙著《瑞典：福利国家的实践与理论》第五章，１９８９年上海人民出版社），２００６年他又受世界银行委托撰写一篇《中国经济改革及社会变革》的专题研究报告，还应邀到浙江大学就此作讲演，赞成彼特·鲍特利（前世界银行驻华代表）关于由社保基金投资甚至接管国企的主张。这一主张，实际也是发挥社保基金、资本市场和国企改革三者“联动”作用，用“基金所有制”（社会所有制）取代国企的政府所有制，实现政企分开。这可成为社会主义市场经济的中国特色之一。

2007年03月13日10:05 黄范章 来源：中国经济时报（责任编辑：武立伟）