成都市农村社会养老保险调研报告

一、统筹城乡社会保障取得突破

（一）观念突破

为实现城乡统筹，成都市在主导理念上着眼于打破城乡二元经济社会结构，扭转长期以来厚城薄乡、城乡有别的惯性思维；在总体发展战略上坚持“全面落实科学发展观、深入推进城乡一体化，开创城乡同发展共繁荣新局面，努力创建和谐成都”；在具体操作上始终坚持把统筹城乡就业和社会保障作为推进城乡一体化的重中之重，把健全覆盖城乡的社会保障体系作为协调城乡矛盾冲突、促进统筹城乡社会经济良性发展的重要保证。

为构建城乡统筹的社会保障体系、切实解决城乡社会保障发展不协调的问题，成都市在观念突破的同时，在工作思路上也大胆创新，坚持“在制度构架上实现城乡统筹，在经办操作上实现城乡一致，在待遇标准上实现城乡衔接，在机构设置上实现城乡统一，在绩效考核上实现城乡同步”，着力构建城乡统筹的社会保险体系，把基本社会保险制度以外的群体逐步纳入社会保障的覆盖范围，最终实现社会保险全面覆盖城乡所有居民。

    在具体制度设计和探索方面，成都市则“敢为天下先”。一方面，把农民的保障方式从自助模式转变为社会共济模式；另一方面，针对各地普遍面对的农民社会保障、农地制度、农民城市化难题，采取了“双放弃”的破局思路，着力于通过农民城市化减少农民数量、通过土地集中实现规模效益、通过土地的级差地租突破资金瓶颈，从而走出了从根本上解决“三农”问题的治本之路，进入了城乡发展的良性循环；还通过“土地承包经营权换社保”的创新，在现行农地制度下实现了土地规模经营、农民养老保障的良性互动。

（二）制度创新

为统筹城乡社会保障，实现城乡居民社会保障全覆盖，针对城镇居民、农村居民、城镇化过程中的农民三大群体，成都市进行了一系列的制度创新。

在城镇居民社会保障方面，成都市按照“低费率、广覆盖、可转移”的原则，探索实行了城镇居民大病医疗保险制度；并在西南地区没有先例的情况下，按照“政府组织、自愿参加，互助共济，以收定支，收支平衡，大病统筹”的原则，全面启动实施了少儿住院医疗互助金制度；并整合城镇医疗保险与新农合经办管理，既避免了行政管理系统、信息管理系统等方面的重复建设，又方便了制度衔接和待遇享受。在制度创新的同时，社保管理上也积极创新，养老保险已实行市级统筹，医疗保险也将于不远的将来实行市级统筹。

在农村社会保障方面，成都市出台了农民养老保险试行办法。办法兼顾效率与公平，实行统账结合模式。还在全国率先大胆试行了“农民土地承包经营权换社保”试点。

为促进城镇化，妥善解决城镇化过程迁移人口的社会保障，成都市进行了多项制度创新。一是建立了农民工（非城镇户籍从业人员）综合保险制度，实行一项保险、四项待遇，养老、医疗保险实行统账结合模式，方便城乡衔接。二是实行被征地农民工社会保障。三是进行双放弃换社保试点，鼓励有条件的农民实现城市化。

（三）统筹城乡社保体系初步形成

为统筹城乡、实现社会保障全覆盖，成都市近年来强化了社会保障体系建设，初步建成了包括城镇居民、农村居民和城镇化过程中迁移人口三大板块的城乡社会保险体系。在城镇居民板块，针对过去社会保险仅覆盖职工的情况，建立了城镇居民大病医疗保险制度和少儿互助保险制度。在农村居民板块，建立了农民养老保险、新农合、村干部养老保险和土地承包经营权换社保的保险制度。针对城镇化过程中农村迁移人口社会保障方面存在的突出问题，大胆开展了农民工综合保险，综合保险制度一方面实行统账结合模式，便于衔接，另一方面实行五项保险待遇，这两方面均为全国之先；还率先开展了农民“双放弃”换社保试点，促进农民身份转换；建立了被征地农民养老、医疗保险制度，特别是通过财政投入和适当的制度安排妥善解决了历年被征地农转非人员无社保的历史遗留问题。

通过一系列制度创新，目前，成都市已初步建成覆盖全体城乡居民的社会保险体系。

    （四）公共财政职能回归，社保投入明显增长

    农村和农民社会保障制度的建立离不开公共财政的支持。近年来，成都市针对农村和农民出台的许多社会保障政策都沐浴着公共财政的阳光。在已出台的农民社会保险政策中，政府承担着相当的补贴责任。（1）对已征地农转非人员实行退费进社保政策时，政府给予一次性补贴，对劳动年龄段的新征地农民，还一次性发放6000-8000元的就业补助金；（2）对用人单位招用本市户籍农民工并参加综合保险的，财政按参保单位全年综合保险缴费基数总额的4.5%给予补贴；（3）对丧失劳动动力的农民一次性缴费参加农民养老保险的，政府补贴40%的一次性缴费；对劳动年龄段的参保农民，政府补贴2%的缴费（总费率为12%；（4）在邛崃农民土地承包经营权换社保试点中，政府承担5%的补贴（总费率为上一年度农民人均纯收入的30%，政府补贴占1/6）；（5）在温江双放弃换社保试点中，对男满60岁、女满50周岁以上的，政府人均补贴23000元；对男50-60岁、女40-50岁的，政府年补贴社保费1800元，补贴10年，计人均18000元；对男40-50岁、女30-40岁的，政府补贴每人每年800元，共补贴15年，计每人12000元；（6）对参加新农合的，按国家规定每人年补贴10元，并承担低保人员的缴费。2006年，市和区（市）县两级财政共投入配套新农合补助资金2.65亿元。

二、农村社会养老保险制度创新，保障体系初步形成

    （一）农村社会养老保险体系框架

成都市农村社会养老保险最早开始于20世纪90年代初。按民政部《农村社会养老保险基本方案》建立的“老农保”制度，属于储蓄性保险，覆盖面小、共济性差、保障水平低，不能从根本上解决农民的养老保险问题。2006年初，成都市明确提出：“要探索建立全市统一规范的农民养老保险制度”。2007年1月5日，市政府135号令《成都市农民养老保险试行办法》颁布实施。

与此同时，成都市在征地农转非人员社会保险成功经验的基础上，在没有全国统一政策和任何经验可供借鉴的情况下，积极探索建立农民养老保险的新模式，并进行了“土地承包经营权换社保”的新型农民养老保险制度探索。

总体来看，农民养老保险制度、土地承包经营权换社保养老保险制度和原已实行的村干部养老保险，共同构成了成都市农村社会养老保险体系。（见图1农村板块）。

（二）农民养老保险制度

1、制度规定

农民养老保险制度覆盖户籍关系在成都市行政区域范围内，年满18周岁（在校大、中专学生、现役军人除外）及其以上、有土地承包经营权、从事农业生产的农村居民。制度为统账结合模式，待遇与缴费年限和个人账户积累额挂钩；农民可自愿参保缴费，政府给予补贴。

具体政策规定为：对丧失劳动能力的人员，按三个圈层、三个年龄段分九个档次实行一次性缴费（个人缴纳60%，政府补贴40%，不建立个人账户，定额计发基本养老金；对处于劳动年龄段的农民，分三个圈层按上年城镇社平工资的40-50%作为缴费基数，费率为12%，其中个人缴纳10%，政府补贴2%，并按8%的标准建立个人账户。基本养老金参照城镇职工基本养老保险办法根据实际缴费基数和个人账户积累额计发。

2、实施情况与问题

农民养老保险还刚刚实施，制度运行尚待进一步试点检验。据成都市温江区劳动保障局统计，截止2007年5月，全区共有18个村的311人参加了农民养老保险，共征收农民养老保险费313万元，财政补贴210万元。计有293人按月领取了120-160元的养老金，累计发放养老金11.7万元。

从目前情况看，劳动年龄以上的超龄人员参保积极性高，而劳动年龄内的从业人员参保意愿不够强烈。如在温江区311名参保人员中，超龄人员有293人，劳动年龄内的只有18人。原因在于，超龄人员一次性交费后次月即可按月领取养老金直至死亡，未领完的则可以退回余款，包赚不赔，农民大都愿意参加。而劳动年龄内的人员则需要交费满15年且本人达到男60岁、女55周岁后才能享受待遇，不能马上见效，因而农民参保积极性不够高。这也说明，一方面目前农民对参加社会养老保险还缺乏足够的认识，另一方面政府给予的优惠还不够大，尚不足以吸引劳动年龄内的农民积极参保。

正是由于劳动年龄内的参保人员少，制度不能实现代际赡养，基金势必难以平衡。据初步测算，超龄人员个人缴费10080元只够本人6年的养老金，为此，财政需要长期承担兜底责任，参保人数越多，制度的财政风险和地方财政的支付风险相应的也就越大。

总体来看，这项制度还刚刚试行，需要一段时间的跟踪评估后进行完善。

（三）“土地承包经营权换社保”的探索

1、政策框架

（1）试行范围。在成都市优质粮食集体化、集约化综合改革试点区—邛崃市固驿镇仁寿村试点。凡该村集体经济组织成员、年满16周岁及其以上，自愿将土地承包经营权交归村集体经济组织的，均可参加。

（2）缴费。以上一年该市农民人均纯收入为缴费基数，费率为30%。采取“农民交回的承包土地流转金+集体经济组织补助+个人缴费+政府补贴”的方式筹资。其中，承包土地流转金折算15%的缴费（以人均1亩土地800斤稻谷当年市价计，折合每亩600元，约为上年农民人均纯收入的15%），个人缴费、集体经济组织、政府补贴各占5%。

（3）制度模式。实行统账结合。为参保农民建立个人账户，个人缴费（5%）和土地流转金缴费的一半（7.5%）及其历年利息计入账户；其他资金进入统筹账户。

（4）计发。劳动年龄以上的人员实行定额计发养老金，即从办理参保的次月起，由社会保险经办机构按月发放105元养老金。劳动年龄内的人员，实行统账结合的办法分别计发社会统筹养老金和个人账户养老金。

（5）管理。设立“农村社会保障基金银行专户”，单独核算，封闭运行，财政兜底，确保发放。

3、实施成效与问题

仁寿村符合参加“土地承包经营权换社保”条件的2006人[1]，其中，一类人员（男满60周岁、女满55周岁及以上）579人，二类人员（男16-60岁，女16-55岁）1427人。自2006年7月28日启动改革以来，参保流转土地300余亩（个人参保流转亩数最多为2亩），共为312人办理了参保手续。其中，一类人员152人，参保率为26%；二类人员160人，参保率11%。参保人员年龄最大的96岁，最低的为26岁。共征收基金75万余元，发放养老金15万余元。

这项改革实现了农村养老方式的历史性变革，实现了由农民靠家庭、靠子女的家庭自助型养老向靠土地流转金、靠集体、靠政府的共济型养老模式的转变，推动了农民向市民转变的进程。

改革也得到了农民的拥护和支持。从我们实地访谈农民的情况看，农民对这项制度是拥护的，已参保农民满意度比较高，未参保的一类人员由于当时对制度不大放心，过了最后截止日期已不能再参保，多心生悔意。

改革实施近一年来，也还存在农民参保积极性不高，参保率偏低，养老金待遇不高等问题；不少农民因为家里子女上学、购买集中居住区住房以及其他原因导致的经济困难，还没有参保，多数农民只选择缴够15年低限而领取养老金，且一类人员及接近领养老金年龄的农民参保积极性较高而劳动年龄段农民参保不够积极，因而，社会共济面临挑战；改革成功与否，在很大程度上取决于国田公司的运营是否能够盈利，而目前国田公司的盈利还比较有限（见访谈记录），实际上，农业生产的波动性在所难免，对制度稳定运行肯定会有负面影响。

总体来看，这项政策有待进一步试点检验，并进一步改进完善。

三、妥善解决城镇化过程中农村迁移人口的社保问题，从社会保障、农地制度和城镇化入手破解“三农”难题

（一）被征地农民社会保险

2004年3月，成都市按照“土地换保障、退费进社保、政府给予补贴、纳入养老医疗保障”的思路，制定出台了《成都市征地农转非人员社会保险办法》和《成都市已征地农转非人员社会保险办法》。办法规定如下：

凡2004年1月1日后，成都市行政区域内因土地被依法征用并进行非农人口户籍登记的人员，从征地补偿安置方案依法批准之日起，改过去就业安置和货币安置为征地部门一次性为其强制性参加社会保险，并按不同年龄段分类办理。（1）对达到法定退休年龄的征地农转非人员，由征地部门一次性为其缴纳10年的基本养老保险费和住院医疗保险费，从次月起按月领取养老金（并享受国家规定的基本养老金待遇调整），享受城镇职工住院医疗保险待遇和死亡丧葬补助费。（2）对未达到法定退休年龄的征地农转非人员，由征地部门按不同年龄段 以征地时上年本市职工平均工资10-15年的养老保险费（11%进账户），并以上年本市职工平均工资的4%的标准，分别为其一次性缴纳5-10年的住院医疗保险费；本人按规定接续缴纳社会保险费，待达到法定退休年龄，且缴费满15年及以上时（含征地部门一次性缴纳的年限），按月领取养老金，终身享受住院医疗

凡1991年1月1日至2003年12月31日期间的已征地农转非人员，本着自愿退费进社保的原则，按不同年龄段分类办理社会保险。（1）对达到法定退休年龄的已征地农转非人员，由本人按一定标准退费（即过去已领取的安置费）和政府给予补贴共同一次性为其缴纳10年的基本养老保险费和住院医疗保险费后，实行封闭运行，从次月起按月领取养老金（并享受国家规定的基本养老金调整），享受城镇职工住院医疗保险待遇和死亡丧葬补助费。（2）对未达到法定退休年龄的已征地农转非人员，由本人按一定标准退费和政府给予补贴共同一次性以2003年本市职工平均工资的60%（费率为20%）的标准，分别为其一次性缴纳10-15年的养老保险费（11%进个人账户），并以2003年本市职工平均工资的4%的标准，分别为其一次性缴纳5-10年的住院医疗保险费；本人按规定接续缴纳社会保险费，待达到法定退休年龄，且缴费满15年及其以上时（含征地部门一次性缴费年限），按月领取养老金，终身享受住院医疗保险待遇。其中，已征地农转非人员4%的住院医疗保险费由市区两级财政从新增财力和土地收益中解决，10年内每年分期注入。

自2004年制度实施以来，保障人数稳步增长。截止2006年12月，全市共为27.34万名已征地农转非人员办理了社会保险，13.06万人按月领取了养老金，报销住院医疗费2.74万人次，报销金额达8700万元；共为8.97万名新征地农转非人员办理了社会保险,有3.75万人按月领取了养老金，报销住院医疗费2893人次，报销金额1093万元。2007年，保障人数继续增加，较上年又增加了3万人。

表1  成都市征地农转非人员参加社会保险情况

年份	2004	2005	2006	2007年5月
参保人数（万人）	20.4	29.48	36.31	39.43

（二）农民工综合保险

成都市实行的农民工综合保险有别于上海模式。其差异主要在于，成都的养老补贴和医疗待遇都实行统账结合模式（养老按8%、医疗按2%建账户），且增加了生育补贴，费率（20%）也远高于上海的12.5%，且对用人单位招用本地农民工并参加综合保险的，给予全年综合保险缴费基数4.5%的补贴。

综合保险实行一项保险5项待遇（老年补贴、工伤补偿、住院医疗费报销、医疗个人账户和女职工生育补贴）。强制要求本行政区域内所有招用农民工的用人单位为农民工参保。另外，参保对象还包括从事产品生产、流通和服务性活动的非城镇户籍个体劳动者（家政和农业劳动的除外）。用人单位根据农民工的实际收入，按上一年成都市职工平均工资的60%、80%、100%三档就近靠档确定缴费基数，费率为20%，单位承担14.5%，个人承担5.5%。建筑施工企业参加综合保险费率为4%，完全由单位负担，但也只能享受住院医疗费报销和工伤补偿两项待遇。

综合保险待遇：工伤保险执行工伤保险条例；住院医疗费报销比例按现行城镇医保办法执行，但报销基数与个人缴费基数挂钩，而不按社平工资计算；医疗个人账户按农民工本人缴费基数的2%建立；女职工生育补贴根据缴费年限分别给予1200-3000元不等（多胞胎每多生产一个婴儿，补贴标准相应增加1倍）；养老补贴（男满60周岁、女满50周岁）按公式[2]计算一次性发放。

截止2007年6月，全市共有37万农民工参保。

 

表2   农民工综合保险参保情况

                                              单位：万人

年份	2003	2004	2005	2006	2007年6月
人数	9.35	16.75	23.5	33.93	37

（三）“双放弃换社保”的探索

1、主要政策

农民自愿实行双放弃并经有关部门批准后可购买入住安置房，按照“双放弃”社保政策参加社会保险，实行个人交一点、集体出一点、财政补一点的“三个一点”的筹资机制。

----对男满60周岁、女满50周岁及以上的人员，个人和集体缴纳9100元，政府补贴23000元，缴清次月开始领取210元/月的养老金，同时享受住院医疗保险待遇；

----对男50-60岁、女40-50岁的，个人每年缴纳3600元，政府补贴1800元（补10年），按照城镇基本养老保险政策享受养老金待遇，同时享受门诊和住院医疗待遇；

----对男40-5-岁、女30-40岁的，个人每年缴纳3600元，政府补贴800元（补15年），按城镇基本养老保险政策享受养老金待遇，同时享受门诊和住院医疗待遇。

2、实施情况

目前，已参保1000人，但申请报名的占10%以上（约15000人）。考虑资金压力，人均成本05年10万，近几年土地价上升、物价上涨，现人均成本已增加到15万元。1万多人要十几个亿，财政承受不了，所以拟准备分步进行。

从我们实地访谈的情况看，农民对这项政策100%的拥护。被批准双放弃的农民实现了身份转换；拥有了财产性收入，在房地产价格快速上涨的情况下，房产价值大幅度升值；农村土地和宅基地实现了相对集中，对发展集约化的农业生产创造了条件。

3、面临的困难

最大的困难在于土地政策瓶颈。目前实施双放弃的农民多位于规划区外，农民放弃的土地和宅基地在政策上还难以转换到规划区内变为城市建设用地，这样一来政府投入后，土地变不了现（目前是从土地出让金中拿出10%用于社保和就业），财政投入的压力较大。为此，地方政府希望中央和省政府给予有关政策。

 四、政策建议

（一）在继续试点的基础上完善政策。

成都市在农民养老保障方面做了很多有意义的探索----在全国较早开展了农民工综合保险，特别是开创性地开展了双放弃换社保、土地承包经营权换社保的试点。但这些试点政策还需要继续完善。

●农民工综合保险要注意保护流动就业的农民工的养老保险权益，待国家农民工养老保险政策出台后，应逐步向国家政策过渡，为农民工建立可转移的个人账户，而不是实行退保政策；同时，适应农民需要，为农民工提供按月支付的养老金。

●土地承包经营权换社保在养老金待遇上要逐步向已开展的农村养老保险靠拢，避免待遇差距过大；同时，要采取措施吸引劳动年龄内的农民加入这项制度。

●双放弃换社保制度在操作上要继续探索土地转换的办法，盘活回收的农民土地和宅基地，实现良性循环，避免财政过大的支付压力。

（二）加大财政投入和补贴力度，吸引更多农民参保

从目前针对农民开展的养老保障项目看，政府的投入普遍不足。农民工综合保险基本没有政府投入，其他几项改革政府虽然有所投入，但无论是在总投入还是人均投入方面都难以与城镇职工养老保险相比拟。近年来，成都市地方财政收入大幅度增长，今年有望达到1000亿元，财政投入农民社保的能力大幅增强。为此，一要转变观念，财政在城乡公共产品和公共服务上实现均衡投入；二要调整财政支出结构，加大社保投入，让公共财政收入造福于民；三要进一步加大对农民社保，尤其是养老保险的投入，吸引更多的农民参保缴费，实现老有所养。

（三）加强农村社会养老保险宣传，培育农民的社会保险意识

从我们实地调研的情况看，农民对社会保险还缺乏足够的了解，对社会保险与商业保险区分不清，部分农民对参保还心存疑虑；而且农民的社会保障意识也有等培育和增强，普遍存在重眼前、轻长远的情况，不少年轻农民觉得养老保险离自己还很遥远，参保动力不足。为此，需要加大农村社保的宣传和发动力度：

●新闻媒体要进一步加大宣传力度。要改变过去单一的文字宣传方式，更多地采用农民容易理解的案例宣传等方式，通过现身说法，让社保意识深入农民心中。

●劳动保障部门要加强村干部的社会保险知识培训，培育村干部的社会保险意识；同时，利用村干部的威信使其成为社会保险意识和政策的传播者，为农民普及社会保险知识。

●在农村中小学开展社会保险知识讲座，从儿童抓起，为未来的新一代农民培育社会保险意识。

●通过互联网、12333咨询电话、社保干部深入田间地头等多种方式释疑解惑，增进农民对社会保险政策的了解和理解。

                                                 执笔：华迎放